Axe I — De la neutralité : notions fondamentales

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que par la loi ». Le législateur en a tiré les conséquences à travers un corpus de restrictions aujourd'hui bien établi. La protection de l'ordre public, la préservation des mineurs contre les contenus à caractère violent ou pornographique – sanctionnée par l'article 227-24 du code pénal –, l'interdiction de contester l'existence des crimes contre l'humanité – introduite par la loi du 13 juillet 1990, dite loi Gayssot – constituent autant de limites que la jurisprudence constitutionnelle et européenne a progressivement consolidées. C’est dans ce cadre contraint, et non dans un espace de liberté illimitée, que s'exercent les droits et obligations de l'audiovisuel public.

La liberté d'expression a par ailleurs été consacrée par le droit international et européen. L'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ratifiée par la France, en constitue la référence centrale. Son premier alinéa garantit à toute personne « la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques » – tout en précisant explicitement que les États demeurent libres de soumettre « les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations ». Son second alinéa est tout aussi important pour les travaux de la commission : il admet que l'exercice de cette liberté peut être soumis à des restrictions dès lors qu'elles sont « prévues par la loi » et sous réserve qu’elles soient « nécessaires, dans une société démocratique », notamment à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, à la sauvegarde de l'ordre public ou à la garantie de l'autorité et de l'impartialité du pouvoir judiciaire. C'est sur ce fondement que la Cour européenne des droits de l'homme a développé une jurisprudence abondante, dont les États membres – et leurs législateurs – ne peuvent s'affranchir.

b. La liberté de communication : une liberté ancrée dans notre paysage

juridique

De l’article 11 de la Déclaration de 1789 découle aussi la liberté de communication : le fait de parler, d’écrire, d’imprimer permet de diffuser ses propres idées à l’attention de l’autre et de mettre ainsi en place les conditions d’un dialogue profitable pour chacun.

Sa première consécration date de la grande décision du Conseil constitutionnel relative à la loi sur la communication audiovisuelle de 1982 (1).

(1) CC, décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982, Loi sur la communication audiovisuelle (cons. 5) ; il est

intéressant de constater, à la lecture du procès-verbal de la réunion des membres du Conseil constitutionnel du même jour (soit le 27 juillet 1982), que ce point n’a fait l’objet d’aucun débat…

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Érigée à plusieurs reprises comme bénéficiant du caractère de liberté fondamentale (1) dans la mesure où, pour reprendre les termes mêmes du Conseil constitutionnel, cette liberté est « d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés », la liberté de communication a ensuite assez rapidement été déclinée pour permettre la consécration, en tant que telle, de la liberté de communication audiovisuelle, notion apparue en 1986 à l’article 1er de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dite « Léotard » et plusieurs fois réitérée depuis (2).

Précisons enfin qu’à l’image de toute liberté, mais sans doute avec davantage de précautions encore compte tenu de son caractère stratégique pour l’exercice des autres libertés publiques, la liberté de communication peut être limitée sous réserve néanmoins que « les atteintes portées à l’exercice de cette liberté [soient] nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi » (3).

2. La déclinaison : la notion polysémique de « pluralisme »

De ces deux libertés fondamentales, le législateur et le juge constitutionnel ont déduit plusieurs exigences applicables au secteur audiovisuel. Le pluralisme est la première d'entre elles – et la plus exigeante à mettre en œuvre. Notion protéiforme, elle recouvre des réalités distinctes selon qu'on l'appréhende sous l’angle du pluralisme externe, c'est-à-dire la diversité des acteurs sur le marché audiovisuel, ou sous celui du pluralisme interne, c'est-à-dire l'obligation faite à chaque opérateur de refléter la diversité des opinions et des courants de pensée. Cette distinction, apparemment technique, est au cœur des débats qu'a eu à trancher la présente commission d'enquête.

a. La lente émergence du principe cardinal de « pluralisme »

La première décision du Conseil constitutionnel à avoir ainsi consacré le pluralisme est la décision du 27 juillet 1982 dans laquelle il est fait explicitement référence à la « préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels », qu’il qualifie même d’objectif de valeur constitutionnelle.

Dans sa décision ultérieure du 18 septembre 1986 relative à la loi Léotard (4), le Conseil constitutionnel a de nouveau reconnu l’objectif de valeur constitutionnelle qu’est le pluralisme des courants d’expression socioculturels mais

(1) Le Conseil constitutionnel l’a affirmé aussi bien dans le cadre de son contrôle a priori (cf par exemple

CC, décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse) que dans le cadre de son contrôle a posteriori, à savoir dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (CC, décision n° 20103 QPC du 28 mai 2010, Union des familles en Europe). (2) CC, décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986

relative à la liberté de communication. (3) CC, décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009, Loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur

internet, cons. 15. (4) CC, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication, cons. 11.

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en le définissant assez précisément, dans les termes suivants : « le pluralisme des courants d’expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie ; la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent les moyens de communication audiovisuelle n’était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractères différents dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information ; en définitive, l’objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu’on puisse en faire les objets d’un marché ».

Principe fondamental de la loi du 30 septembre 1986 qui le cite à plusieurs reprises (articles 1er, 3-1 et 13) mais sans jamais clairement le définir, le pluralisme n’en demeure pas moins une notion complexe et polysémique, essentielle à la vie démocratique de la Nation. C’est la raison pour laquelle d’ailleurs la loi de 1986 l’inscrivit dès son article premier – au deuxième alinéa – comme étant un tempérament à la liberté de communication proclamée au premier alinéa : « La communication au public par voie électronique est libre. / L’exercice de cette liberté peut être limité dans la mesure requise par le respect (…) du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion » (1).

Au fil de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel n’a cessé d’enrichir la notion de pluralisme, en reconnaissant ainsi plusieurs autres objectifs de valeur constitutionnelle, qui lui sont tous rattachés :

– le pluralisme des quotidiens d’information politique et générale (2) pour la presse écrite, consacré dès 1984 soit deux ans avant la loi Léotard ;

– le pluralisme des courants de pensées et d’opinions (3), le Conseil constitutionnel estimant à cette occasion que « le respect de son expression est une condition de la démocratie » ;

– le pluralisme des médias (4).

(1) Article 1er de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dans sa

rédaction issue de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989. (2) CC, décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant à limiter la concentration et à assurer la

transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, cons. 38. (3) CC, décision n° 2004-497 DC du 1er juillet 2004, Loi relative aux communications électroniques et aux

services de communication audiovisuelle, cons. 23. (4) CC, décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009, Loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau

service public de la télévision, cons. 3. Le pluralisme des médias a été consacré par de nombreux autres disposition tant en droit interne qu’en droit européen par exemple (cf en dernier lieu, Règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 sur la liberté des médias, point 2).

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Régulièrement mentionné par la jurisprudence, le concept de « pluralisme » a, par la suite, reçu une consécration ultime en étant directement intégré dans notre Constitution, à la suite de la révision du 23 juillet 2008, qui a :

– ajouté un troisième alinéa à l’article 4, consacré aux partis politiques, pour préciser que « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation » (1) ;

– précisé, à l’article 34, que la loi fixe les règles concernant « la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias » (2).

Notion générique et consacrée à divers titres, le pluralisme revêt une signification particulière dans le domaine des médias où il convient de distinguer deux grandes logiques, celle du « pluralisme interne » (qui vise les contenus diffusés à la télévision et à la radio) et celle du « pluralisme externe » (qui prévaut dans la presse écrite et qui a été explicitement reconnue par le Conseil constitutionnel (3)). Selon cette seconde logique, l’exposition à des points de vue et des opinions variés est assurée par la pluralité de l’offre, c’est-à-dire des médias dotés de lignes éditoriales différentes. Lors de son audition par votre commission d’enquête, Mme Laurence Franceschini, conseillère d’État, a retenu l’image du kiosque à journaux pour en décrire la philosophie : « le lecteur est le destinataire premier de ce pluralisme, en ce qu’il doit pouvoir exercer son libre choix. L’image du kiosque à journaux, où l’on peut choisir entre plusieurs titres, illustre ce que l’on nomme le pluralisme externe » (4).

Le pluralisme interne, pour sa part, ne concerne que le secteur de l’audiovisuel. Le premier alinéa de l’article 13 de la loi Léotard prévoit à ce titre que l’autorité de régulation du secteur (aujourd’hui l’Arcom) « assure le respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes des services de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d’information politique et générale », chaque chaîne de télévision ou antenne de radio étant tenue de garantir cette pluralité. Il faut préciser à cet égard que cette spécificité du pluralisme interne de l’audiovisuel provient avant tout du « caractère de média de masse de l’audiovisuel et, historiquement, de la rareté du spectre hertzien : le régulateur cède gratuitement le droit d’utiliser les fréquences audiovisuelles du domaine public, et s’assure du respect de l’honnêteté, de l’indépendance, et du pluralisme de l’information » (5).

(1) Issu de l’amendement n° 96 du rapporteur, M. Jean-Jacques Hyest au nom de la commission des lois du

Sénat. (2) Issu de l’amendement n° 455 rect de M. Bernard Frimat et du groupe socialiste, apparentés et rattachés du

Sénat. (3) CC, décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant à limiter la concentration et à assurer la

transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, cons. 38. (4) Compte rendu n° 3, jeudi 4 décembre 2025, p. 3. (5) Rapport des États généraux de l’information, 12 septembre 2024, p. 276.

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Cette logique, cohérente dans le paysage audiovisuel de 1986 – six chaînes hertziennes gratuites – se heurte aujourd’hui à une réalité que le législateur n'avait pas anticipée. L'offre compte désormais 26 chaînes nationales gratuites, une cinquantaine de chaînes locales et plusieurs centaines de services de médias audiovisuels à la demande. Si la télévision et la radio demeurent les premiers modes d'accès à l'information – respectivement pour 80 % et 67 % des Français selon l'étude de l'Arcom de mars 2024 « Les Français et l'information » (1) –, 56 % des Français s'informent désormais au moins une fois par semaine sur les réseaux sociaux et 43 % sur des plateformes de type YouTube ou Twitch, qui échappent à tout régulateur national.

Dans ce contexte, le groupe n° 5 des États généraux de l'information a tiré la conclusion suivante (2) : se fondant sur la multiplication des chaînes, la diversification de l'offre et la disparition annoncée de la TNT à l'horizon 2030, il a plaidé pour une obsolescence progressive de l'obligation de pluralisme interne, au profit d'un pluralisme externe renforcé par un contrôle efficace des concentrations et des dispositifs d'éducation aux médias.

Cette analyse rejoint celle de Maître Arnaud Dimeglio, entendu par votre commission : « la loi de 1986 a été prise dans un contexte technique qui n'a plus rien à voir avec le paysage audiovisuel actuel. (...) Je ne comprends pas cette jurisprudence qui se développe, d'autant que la Cour européenne des droits de l'homme précise que le manque de pluralisme interne peut être compensé par un pluralisme externe. » (3). Le Conseil d'État avait du reste anticipé cette évolution dès 2015, en jugeant que le CSA avait imposé à tort à Radio Courtoisie – antenne « qui se donne pour vocation d'assurer l'expression d'un courant particulier d'opinion » – une obligation de pluralisme interne, reconnaissant ainsi qu'une liberté éditoriale étendue pouvait exister au sein de l'audiovisuel privé (4).

C’est dans ce contexte, que Mme Delphine Ernotte Cunci, présidente de France Télévisions, a pu déclarer dans Le Figaro, la veille de sa première audition par votre commission : « le problème, c'est que la loi de 1986, avant tout une loi de liberté d'expression, n'autorise pas de chaîne d'opinion. (...) Il y a aujourd'hui des chaînes d'opinion, il faut arrêter de tourner autour du pot. Pourquoi ne pas accepter, comme dans la presse, qu'il existe des titres de sensibilités politiques de gauche, du centre, de droite, d'extrême gauche ou d'extrême droite ? » (5). Ce faisant, la première dirigeante de l'audiovisuel public français appelait elle-même à transposer au secteur audiovisuel la logique du pluralisme externe, posant ainsi, en

(1) Les Français et l’information, étude publiée par l’Arcom le 14 mars sur le rapport des Français à

l'information, conduite auprès d’un échantillon représentatif de 3400 Français âgés de 15 ans et plus. (2) Rapport des États généraux de l’information, 12 septembre 2024, p. 276. (3) Compte rendu n° 3, jeudi 4 décembre 2025, p. 7. (4) CE, 27 novembre 2015, Association Comité de défense des auditeurs de Radio solidarité (CDARS),

n° 374373. (5) Caroline Sallé, « S’inspirer de la presse et accepter les chaînes d’opinion : la proposition choc de la PDG de

France Télévisions Delphine Ernotte avant son audition à l’Assemblée », Le Figaro, 9 décembre 2025.